香港回归祖国23年以来,司法机构曾处理不少涉基本法及中央对港政策的案件,其中最受关注的是1999年涉及港人内地子女居港权的吴嘉玲案,及去年高等法院裁定紧急法和《禁蒙面规例》「违宪」的案件。这些案件反映香港法官对「一国两制」及中央与香港特区的关系缺乏认识,甚或误以为具所谓的「违宪审查权」。有法律界人士近日接受香港文汇报访问时指出,《禁蒙面规例》一案反映本港法官在回归廿多年后,仍未能透彻理解基本法,甚或抗拒了解内地法制。「一国两制」在全球并无先例,本港法官若想有效执行基本法和维持司法公正,必须主动学习国家宪法和内地法制,若继续故步自封,司法机构可能需要考虑为香港法官制订培训。 ■香港文汇报记者 郑治祖
香港文汇报翻查香港法院回归至今处理涉基本法的多宗案件(见另稿),发现其中多为下级法院裁定法例「违宪」,但最终被上级法院裁定「无违宪审查权」的案例。根据基本法第一百五十八条,基本法的解释权属全国人大常委会,即本港法院并无所谓的「违宪审查权」。
特区终审法院前常任法官烈显伦早前撰文批评香港司法界诸多弊端,法院甚至允许律师颠倒基本法,并以高等法院原讼庭对《禁蒙面规例》的判决为例批评,本港法官对「一国两制」政策的理解迟钝得令人瞠目结舌,指「法官通过决定香港的宪制秩序应该如何,把自己抬高到了全国人大的位置,由此自我赋权击倒一项至关重要的主要立法」。
中国人民大学法学博士、香港执业律师黄国恩表示,有关的案件正反映本港司法界对基本法「唔熟书」,未能透彻理解「一国两制」及中央对港政策。
他指出,中央非常尊重香港的司法制度及终审法院的裁决,但由于香港法官对国家宪法、基本法以至内地奉行的大陆法认识不足,两地法律界人士亦缺乏交流,难免会出现类似的情况。
对此,香港司法界人士应定期往内地接受培训,深入了解国情及学习宪法,绝不能走马看花,以免在对基本法一知半解的情况下「行差踏错」,令本港司法系统的公信力受到不必要的冲击。
黄国恩:「一国两制」需互尊重理解
黄国恩认为,「一国两制」成功的前提需相互尊重和理解,惟香港部分司法界人士试图将香港的法律制度与内地完全区隔,甚至看不起内地法制,但随着时间推移,香港司法界人士不能再抱残守缺,否则特区政府或中央或要为其安排培训。
对有人声称中央「干预」香港的法治,黄国恩认为,本港法官遇上对基本法不清晰的案件时,应主动提请人大常委会释法,若本港法官充分了解这一点,在审讯时保持警惕,并在有疑惑时主动提请人大常委会释法,就能消除外界误以为中央「干预」香港法治的观感。
香港法学交流基金会顾问、法学教授黄江天认为,由于「一国两制」无先例可循,本港各级法院未能充分掌握基本法亦无可厚非,但已较回归初期的摸索阶段有进展,相信随着两地紧密交流,可令本港司法界熟悉基本法和中央与香港特区的关系。
【紧急法《禁蒙面规例》违宪?】危害公安情况 特首有权订例
为遏止暴徒肆意打砸抢烧,特区政府会同行政会议于去年10月以《紧急情况规例条例》(紧急法)订立《禁止蒙面规例》(《禁蒙面规例》)。24名揽炒派立法会议员申请司法覆核,高等法院原讼庭同年11月裁定紧急法及《禁蒙面规例》违宪。上诉庭其后裁定,特区政府上诉部分得直,即政府在危害公安情况下,引用紧急法订立《禁蒙面规例》并无「违宪」,在非法集结及未经批准集结的情况下仍然生效,但不适用于获批准的集会游行。
高等法院原讼庭法官林云浩及周家明去年处理揽炒派的司法覆核时,裁定紧急法及《禁蒙面规例》「违宪」,并声称《禁蒙面规例》所施加的限制超越了紧急法所赋予行政长官会同行政会议的权力。
《禁蒙面规例》失效后,原本渐见收敛的黑暴旋即重现。政府其后提出上诉并要求暂缓判决,惟原讼庭拒绝政府的暂缓要求,致《禁蒙面规例》于去年12月10日失效。
全国人大常委会法工委、国务院港澳办和香港中联办均对案件表示强烈关注。国务院港澳办发言人杨光当时表示,高等法院的判决是公然挑战全国人大常委会的权威和法律赋予香港行政长官的管治权力,将产生严重负面的社会政治影响;全国人大常委会法工委臧铁伟则强调,香港特区的法律是否符合基本法,只能由全国人大常委会作出判断和决定。
特区政府其后在上诉时指出,若紧急法及《禁蒙面规例》符合基本法的基础被否决,等同鼓励示威者参与暴力示威,无视暴力示威者透过蒙面作奸犯科,进而增加对民众安全的威胁,更会剥夺政府在紧急状态下阻止暴力及破坏他人财产所作出的合法手段。
无抵触基本法 「先订立后审议」
高院首席法官潘兆初、上诉庭副庭长林文瀚和上诉庭法官区庆祥于今年4月9日颁下判词,指紧急法授权行政长官会同行政会议在他们认为属于紧急情况或危害公安情况时,可订立任何他认为合乎公众利益的规例。若紧急法被裁定为违反基本法,法律便会留下一个重大缺口,行政长官亦会被剥夺所需的权力,难以制定有必要的紧急情况规例来作出迅速灵活的应对。
判词续指,对于「紧急或危害公安的情况」定义广泛,是因为行政机关需要广泛及灵活的权力,迅速和有效地处理所有突发事件,当行政长官引用紧急法制定紧急情况规例时,亦会受到密切审视,且立法会能行使控制权,借着「先订立后审议」的程序,将行政长官引用紧急法制定的紧急情况规例废除,故裁定紧急法并没有抵触基本法。
【《电讯条例》违宪?】初审撤销全控罪 再审被告全罪成
大气电波提供的广播频道属宝贵的公共资源,除了传媒广播,尚有航空、航海、警察、救护等范畴需使用电波通讯,故世界各地的电台广播都受到法例严格规管,惟香港曾有人以言论自由作挡箭牌,无牌经营电台,但有香港法官在处理违规个案时,声称本港规管广播机构的《电讯条例》「违宪」,并撤销被告所有控罪。裁决除了影响通讯电波的运作,更涉及本港法院所谓「违宪审查权」的问题。
2005年8月29日,电讯管理局人员带同法庭搜查令,查封「民间电台」的广播室,并于同年12月起诉民间电台涉嫌串谋无牌设置电讯设施、无牌维持电讯设施及使用无线电通讯器具的罪名,案件于2007年11月开审。
时任东区法院裁判官的游德康裁定,《电讯条例》违反香港基本法及《香港人权法案条例》,故撤销所有被告的控罪,惟控方质疑裁判法院无权裁定法例「违宪」,并认为裁决会令政府日后无法管制无线电频谱,对民航安全及紧急服务有潜在影响,令游官暂缓执行「裁定电讯条例『违宪』」及「撤销控罪」两项裁决,并待控方向上诉庭提出上诉。
上诉庭于2008年一致裁定政府上诉得直,明确指出裁判官无权裁定法例是否违反基本法,故涉案被告须于2009年1月返回东区裁判法院继续面对刑事审讯,其后游官判定6名被告罪成,每张传票罚款3,000元。
游官原本的裁决除了影响政府对非法广播的规管,更涉「违宪审查权」的问题。是次裁决结果与初审时大相径庭,反映地区裁判官既无权力,亦无经验审理或涉违宪的案件。事实上,随意以「违宪」审查否定具体法律,会严重冲击现行法律体系,甚或造成法律真空,导致无序状态。
此外,《电讯条例》清楚列明,非法广播属刑事罪行。虽然「民间电台」曾多次向政府申请广播牌照,但由于其财务、技术、设备等方面都未符《电讯条例》规定,故申请均被否决。
「民间电台」过往多次以「捍卫港人的言论自由」及「公民抗命」为由作无牌广播,更声称政府「打压」言论自由。事实上,《国际人权公约》已列明,各项自由权利均附带义务和责任,故「民间电台」实不应以言论自由作为扰乱法纪的借口。
【吴嘉玲居港权案折射港法官对中央与港关系欠认识】「有权审人大决定」? 险触发宪制
基本法解释权的争议源于1999年起一系列居港权案件。其中,吴嘉玲案更是香港回归后,香港特区行政长官首次寻求全国人大常委会释法的案件。该案的法官以超越宪制秩序的方式,宣布香港终审法院「有权审查全国人大常委会的有关解释或决定是否符合基本法」,几乎触发宪制危机。虽然特区终审法院其后澄清,惟社会不少声音都认为,本港法官对中央和香港特区的关系缺乏认识,更担忧日后本港法官审议涉基本法及中央对港政策的案件时重蹈覆辙。
1997年7月1日,年约10岁、父亲为香港永久居民的吴嘉玲因偷渡来港而未能获得居港权。吴嘉玲其后在父亲代表下,向法庭提出司法覆核。特区终审法院于1999年1月29日裁定,港人在内地所生子女,不论有无单程证,不论婚生或非婚生,不论出生时父或母是否已成为香港永久居民,均拥有居港权,同时裁定吴嘉玲胜诉。
案件明显涉及中央与香港的关系,但是次特区终院在判决前,未有提请全国人大常委会解释基本法有关条文,已僭越了人大常委会对基本法的解释权,惟时任特区终院首席法官的李国能声称:「在行使基本法所赋予的司法权时,特区的法院有责任执行及解释基本法。毫无疑问,香港法院有权审核特区立法机关所制订的法例或行政机关之行为是否符合基本法,倘发现有抵触基本法的情况出现,则法院有权裁定有关法例或行为无效。法院行使这方面的司法管辖权乃责无旁贷,没有酌情余地。因此,若确实有抵触之情况,则法院最低限度必须就该抵触部分,裁定某法例或某行政行为无效。」
李国能等在判词中更声称,香港法院「有权审查」全国人大及其常委会的立法行为是否符合基本法。特区政府其后要求特区终院就有关部分作出澄清。特区终院接纳了香港政府的要求,颁下了一份补充判词,声明:1.香港特别行政区法院对基本法的解释权乃来自人大常委会根据基本法第158条的授权;2.人大常委会根据基本法第158条对基本法所作出的解释对香港特别行政区法院具有约束力;3.终审法院在1999年1月29日所颁下的判词并「没有质疑全国人大及人大常委会依据基本法条文和基本法所规定的程序行使任何权力」。
特区终院的裁决引起轩然大波,市民除了担心裁决带来的人口压力,更质疑本港法院将其对基本法的解释权提高至全国人大常委会的层面,并自以为拥有「违宪审查权」。
港府同年提请人大释法
特区政府当时估计,倘根据特区终院的裁决执行,10年内将有约167万人从内地大规模移居香港,甚至通过非法途径偷渡来港,对香港社会入境管制及人口造成沉重压力,故于同年5月请求国务院协助提请人大常委会释法。1999年6月26日,人大常委会解释基本法第二十四条,确立内地人要申请单程证及居权证,才可享有居港权。
翻查资料,香港回归前的违宪审查源自《英皇制诰》和《香港人权法案条例》,在香港回归后,有关法例的凌驾性条文或抵触基本法的部分已被全国人大常委会废除,惟吴嘉玲案的裁决明显反映本港法官对「一国两制」、基本法及中央与香港特区的关系,以至基本法的有关规定缺乏透彻认识。